TÜRKİYE-AB GERİ KABUL ANTLAŞMASI VE ÜÇÜNCÜ ÜLKE VATANDAŞLARINA UYGULANMASI
15 Ağustos 2016
Prof Dr. Nuray EKŞİ
Yeditepe Üniversitesi, Hukuk Fakültesi Milletlerarası Özel Hukuk Anabilim Dalı Başkanı- İltica ve Göç Araştırmaları Merkezi (İGAM) Üyesi
Geri kabul antlaşmasının üçüncü ülke vatandaşları açısından yürürlüğe gireceği tarih 1 Kasım 2017 iken, 18 Mart 2016 tarihinde antlaşmanın uygulanma tarihinin 1 Haziran 2016 tarihine çekilmesi konusunda mutabakata varıldı.
Prof. Dr. Nuray Ekşi bu yazısında, Türkiye AB geri kabul antlaşmasının üçüncü ülke vatandaşları açısından uygulanma tarihinin 1 Kasım 2017’den 1 Haziran 2016 tarihine alınmasına ilişkin Ortak Geri Kabul Komitesi’nin 2/2016 sayılı kararının onaylanmasına ilişkin 6714 sayılı Kanun’un Anayasa ve geri kabul antlaşmasına aykırılığı üzerinde duruyor.
Sayın Ekşi’nin değerlendirmelerinin tamamı şöyle;
ORTAK GERİ KABUL KOMİTESİ’NİN 2/2016 TARİHLİ KARARININ ONAYLANMASINA İLİŞKİN 6714 SAYILI KANUN’UN ANAYASA VE TÜRKİYE-AVRUPA BİRLİĞİ GERİ KABUL ANTLAŞMASINA AYKIRILIĞI
Kısaca “Türkiye-Avrupa Birliği geri kabul antlaşması” olarak anılan antlaşmanın resmî adı “Türkiye Cumhuriyeti ile Avrupa Birliği Arasında İzinsiz İkamet Eden Kişilerin Geri Kabulüne İlişkin Antlaşma”dır. Bu antlaşma bir uluslararası kuruluş olan Avrupa Birliği ile yapılmıştır. Geri kabul antlaşması, 2 Ağustos 2014 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Antlaşmanın 24(2). maddesi uyarınca Türkiye ve Avrupa Birliği üyesi ülkelerin kendi vatandaşlarını geri kabul yükümlülüğü 1 Kasım 2014 tarihinde başlamıştır. Antlaşmanın 24(3). fıkrası uyarınca, üçüncü ülke vatandaşları ve vatansızlar açısından antlaşma, onaylandığı tarihten üç yıl sonra uygulanmaya başlayacaktır. O halde geri kabul antlaşmasının, üçüncü ülke vatandaşları açısından yürürlüğe gireceği tarih 1 Kasım 2017’dir. Ancak 18 Mart 2016 tarihinde Türkiye ile Avrupa Birliği arasında antlaşmanın üçüncü ülke vatandaşları açısından uygulanma tarihinin 1 Haziran 2016 tarihine çekilmesi konusunda mutabakata varılmıştır[1].
Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki geri kabul antlaşması, insan hakları ve iltica açısından doğuracağı sorunların yanı sıra Türkiye’ye yükleyeceği ağır yükümlülükler açısından ciddi eleştirilere maruz kalmıştır[2]. Türkiye-Avrupa Birliği geri kabul antlaşmasının yapılması bir hatadır, ancak hatalar sadece antlaşmanın yapılmasıyla kalmamış sonraki süreçlerde de hatalara devam edilmiştir. Yazımızda, Türkiye Avrupa Birliği geri kabul antlaşmasının üçüncü ülke vatandaşları açısından uygulanma tarihinin 1 Kasım 2017’den 1 Haziran 2016 tarihine alınmasına ilişkin Ortak Geri Kabul Komitesi’nin 2/2016 sayılı kararının onaylanmasına ilişkin 6714 sayılı Kanun’un Anayasa ve geri kabul antlaşmasına aykırılığı üzerinde durulacaktır.
Milletlerarası hukuk uyarınca geri kabul antlaşmasının, üçüncü ülke vatandaşları açısından uygulanma tarihinin 1 Kasım 2017’den 1 Haziran 2016’ya çekilebilmesi için Türkiye ile Avrupa Birliği arasında antlaşmada değişiklik yapan bir protokolün yapılması; bu protokolün TBMM tarafından onaylanmasının uygun bulunduğuna dair bir kanunun hazırlanması; ardından protokolün Bakanlar Kurulu’nun onay kararnamesi ekinde Resmî Gazete’de yayımlanması gerekmektedir.
Fakat üçüncü ülke vatandaşlarının geri kabulünün 1 Haziran 2016 tarihine çekilmesi için Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki geri kabul antlaşmasında değişiklik öngören bir protokol yapılmamıştır. Bunun yerine Ortak Geri Kabul Komitesi tarafından antlaşmanın üçüncü ülke vatandaşları açısından uygulanma tarihinin 1 Haziran 2016 tarihinde başlaması için 2/2016 sayılı bir karar alınmıştır. Oysa Türkiye ile Avrupa Birliği arasında yapılan antlaşmanın 19. maddesi ile ihdas edilen ve görevleri bu maddede düzenlenen Ortak Geri Kabul Komitesi’nin antlaşmada değişiklik yapmak yetkisi bulunmamaktadır. Ortak Geri Kabul Komitesi, antlaşmada değişiklik yapılmasını teklif edebilir ama bizzat kendisi antlaşmada değişiklik yapamaz. Zaten yetkide paralellik ilkesi uyarınca Ortak Geri Kabul Komitesi’ne antlaşmada değişiklik yapma yetkisinin verilmesi de mümkün değildir. Çünkü bu ilke uyarınca sadece işlemi yapan taraflar işlemde değişiklik yapabilirler. Geri kabul antlaşması, Türkiye ile Avrupa Birliği arasında yapıldığına göre bu antlaşmada değişiklik ancak yine Türkiye ve Avrupa Birliği tarafından yapılabilir. Ortak Geri Kabul Komitesi, geri kabul antlaşmasının 19. maddesinde belirtilen görevini aşarak antlaşmanın üçüncü ülke vatandaşları açısından uygulama tarihini 2/2016 sayılı kararıyla 1 Haziran 2016 olarak belirlemiştir. Bu karar hukuki açıdan “yok” hükmündedir. Buna rağmen gerek Avrupa Birliği gerekse Türkiye Ortak Geri Kabul Komitesi tarafından alınan 2/2016 tarihli kararı iç hukuklarına aktarmak için gerekli işlemleri başlatmışlardır. Avrupa Birliği, Konseyin aldığı kararla Ortak Geri Kabul Komitesi’nin 2/2016 sayılı kararını onaylamıştır[3]. Türkiye ise 3 Mayıs 2016 tarihinde kabul edilen ve 20 Mayıs 2016 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan 6714 sayılı Kanun ile Ortak Geri Kabul Komitesi’nin 2/2016 sayılı kararının onaylanmasını uygun bulmuştur[4]. Ancak onay Kanunu yani 6714 sayılı Kanunun ardından Bakanlar Kurulu kararı eşliğinde 2/2016 sayılı kararın Resmi Gazete’de yayımlanması gerekmektedir. Ancak henüz 2/2016 sayılı kararın onayına ilişkin Bakanlar Kurulu kararı alınmamış ve Resmî Gazete’de yayımlanmamıştır.
Ancak belirtmek gerekir ki Ortak Geri Kabul Komitesi tarafından alınan 2/2016 sayılı kararın TBMM tarafından onaylanması Anayasa açısından yeterli değildir. Antlaşmanın üçüncü ülke vatandaşları ve vatansızlar açısından yürürlük tarihinin Ortak Geri Kabul Komitesi tarafından alınan idari bir karar ile değiştirilmesi mümkün değildir. Ortak Geri Kabul Komitesi, geri kabul antlaşmasının 19. maddesi ile kurulmuştur. Ortak Geri Kabul Komitesi’nin görevleri de bu maddede düzenlenmiştir. Geri kabul antlaşmasının 19. maddesi incelendiğinde bu Komite’nin antlaşmada değişiklik yapma yetkisinin bulunmadığı açıkça anlaşılmaktadır. Antlaşmanın 19. maddesi uyarınca Ortak Geri Kabul Komitesi’nin görevleri, antlaşmanın uygulanmasını “denetlemek”, antlaşmanın yeknesak uygulanması için gerekli “düzenlemeleri” yapmak, antlaşma ve eklerinde değişiklik “önerisinde” bulunmak ve uygulama protokolleri hakkında “bilgi teatisinde” bulunmaktır. Geri kabul antlaşmasının 19. maddesinin hiçbir hükmünde Ortak Geri Kabul Komitesi’nin antlaşmayı değiştirme yetkisinden söz edilmemiştir.
Üçüncü ülke vatandaşları açısından uygulanma tarihinin 1 Haziran 2016 tarihine çekilmesine ilişkin Ortak Geri Kabul Komitesi tarafından alınan 2/2016 sayılı kararda, bu kararın, Antlaşmanın 19(1)(b) maddesine istinaden alındığı ifade edilmiştir. Antlaşmanın 19(1)(b) maddesi hükmünde “Anlaşmanın yeknesak uygulanması için gerekli düzenlemeleri yürürlüğe koymaya karar vermek”ten söz edilmektedir. “Antlaşmanın yeknesak olarak uygulanmasını sağlamak” ifadesi “antlaşmada değişiklik yapmak” ifadesinde farklıdır. Ayrıca geri kabul antlaşmasının 19(1)(d) maddesinde Ortak Geri Kabul Komitesi’nin antlaşma ve ekleri için değişiklik “önerilerinde” bulunmasından (to recommend amendments to this agreement and its annexes) söz edilmiştir. Geri kabul antlaşmasının 19(1)(d) maddesinde Ortak Geri Kabul Komitesi’nin antlaşma ve eklerinde değişiklik yapacağı ifade edilmemiştir. Zaten böyle bir ifadenin 19(1)(d) maddeye konulması da mümkün değildir. Çünkü antlaşma Türkiye ile Avrupa Birliği tüzel kişiliği arasında yapılmıştır. Antlaşmayı ancak tarafları değiştirebilirler. 19(1)(d) maddesinde Ortak Geri Kabul Komitesi’nin antlaşmada “değişiklik” yapmasından değil değişiklik yapılması “önerisinde” bulunmasından söz edilmiştir.
O halde Ortak Geri Kabul Komitesi’nin antlaşmada değişiklik yapmak yetkisi bulunmadığından üçüncü ülke vatandaşları açısından antlaşmanın uygulanma tarihinin 1 Kasım 2017 tarihinden 1 Haziran 2016 tarihine çekilmesi için aldığı karar “yok” hükmündedir. Bu nedenle Ortak Geri Kabul Komitesi’nin olmayan yetkisine istinaden aldığı bir kararın TBMM’de 6714 sayılı Kanun ile onaylanması da Anayasaya aykırıdır. Üstelik Avrupa Birliği de söz konusu kararı Konsey’in kararıyla onaylamıştır. Avrupa Birliği Konseyi tarafından alınan karar da geri kabul antlaşmasına aykırıdır. Antlaşmanın 19(2). maddesi uyarınca Ortak Geri Kabul Komitesi’nin kararları, her türlü zorunlu iç usul tamamlandıktan sonra bağlayıcıdır. Türk hukukunda, Ortak Geri Kabul Komitesi tarafından alınan kararların iç hukuka nasıl aktarılacağına ilişkin açık bir yasal düzenleme hükmü yoktur. Ancak hiç şüphesiz Ortak Geri Kabul Komitesi tarafından alınan kararlar bir milletlerarası antlaşma niteliğinde değildir. Bu nedenle Ortak Geri Kabul Komitesi tarafından alınan kararların Anayasa’nın 90. ve 244 sayılı Kanun kapsamında milletlerarası antlaşma olarak onaylanmaları da mümkün olmayacaktır.
[1] Ayrıntılı bilgi için bkz. EKŞİ Nuray, Türkiye Avrupa Birliği Geri Kabul Antlaşması, İstanbul 2016, s. 121 vd.
[2] İnsan hakları ve iltica alanında Türkiye-Avrupa Birliği geri kabul antlaşmasının ortaya çıkaracağı sorunlar hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. EKŞİ, Türkiye Avrupa Birliği Geri Kabul Antlaşması, 103 vd. Ayrıca bkz EKŞİ, Nuray The New Turkish Law on Foreigners and International Protection: An Overall Assessment, Schriften zum Migrationsrecht, Band 17, Baden-Baden, 2014, s. 110-111.
[3] Council Decision (EU) 2016/551 of 23 March 2016 establishing the position to be taken on behalf of the European Union within the Joint Readmission Committee on a Decision of the Joint Readmission Committee on implementing arrangements for the application of Articles 4 and 6 of the Agreement between the European Union and the Republic of Turkey on the readmission of persons residing without authorisation from 1 June 2016, OJ 9.4.2016 L95 s. 9-11.
[4] RG 20.5.2016/29717.
