İGAM Başkanı Metin Çorabatır:
“Türkiye’deki mülteciler, ‘mülteci’ statüsü taşımadıkları için adeta bir boşlukta yaşıyorlar!”
(İGAM Akademi’nin “Geçici Koruma Yönetmeliği'nin Yıl Dönümünde Türkiye'de Mülteci Olmak” Konferansı Panel Konuşması; 1951 Mülteci Sözleşmesi açısından altıncı yılında Türkiye’nin “Geçici Koruma Yönetmeliği”ne kısa bir bakış)
Çağdaş uluslararası mülteci hukukunun en temel belgesi, 1951 tarihli Mültecilerin Statüsü’ne dair Sözleşme (kısaca 1951 Mülteci Sözleşmesi diye geçecektir) ve 1967 protokolüdür.
Sözleşme, 1951 Cenevre Konferansı’nın 28 Temmuz tarihli “Nihai Kararı” ve onu izleyen Sözleşme metninden oluşmaktadır. Sözleşme kısmı “Giriş (preamble) ve onu izleyen toplam yedi Kısımdır. Bu Kısımların ardından da Seyyahat belgeleriyle ilgili ek örnekler yer alır. Tüm bu parçalarıyla, yani nihai karar, kısımlar ve ekler ile beraber Sözleşme bir bütündür. Nihai Sözleşme’nin yedi “Kısmı” altında toplam 47 Madde bulunur. İGAM’ın 2020 Strateji toplantısında hedeflenen ve İGAM Akademi tarafından 22 Ekim 2020 tarihinde gerçekleşen “Geçici Koruma Yönetmeliği'nin Yıl Dönümünde Türkiye'de Mülteci Olmak” başlıklı konferans açısından, 1951 Mülteci Sözleşmesi’ni temel referans alacağım.
Önce, bugünkü konumuzla ilgili olarak mülteci tanımı üzerinde biraz duracağım. Çünkü bu tanım, mülteci hukukunun en temel kavramı olan uluslararası koruma kavramı üzerinde yapılmaktadır.
İkinci alt başlığım, mülteci statüsünün nasıl ve hangi koşullarda sona erebileceğidir.
Üçüncü olarak mültecilerin sorumluluk ve haklarını kısaca hatırlamaya çalışacağım.
Bu hukuksal çerçevenin ardından, geçici koruma yönetmeliğinin ne anlama geldiğini irdeleyeceğim. Bu kavramın Avrupa Birliği’nde ve Türk hukukunda kazandığı anlamları karşılaştıracağım.
- Mülteci kimdir:
1951 Mülteci Sözleşmesi’nin 1. Kısmı altındaki 1. Maddesi’nin “A” (2. Paragraf) Fıkrası’na göre bir kişinin mülteci kabul edilmesi için, ırkı, milliyeti, dini inancı, siyasi görüşü ve mensubu olduğu sosyal grup gibi beş nedenden en az biri dolayısıyla ülkesinde zulüm göreceğine dair haklı bir korku taşıması gerekir. Bu korku nedeniyle, ülkesinin dışında bulunmalıdır; ve söz konusu korku nedeniyle kişi, ülkesinin korumasından yararlanamamalı ya da yararlanmak istememelidir.
Bu tanımın temelinde ulus devletlerin ana görevinin, kişilerin, BM Tüzüğü ve 1948 tarihli İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi’nde belirtilen temel haklarını korumak olduğu varsayımı yatar. 1951 Mülteci Sözleşmesi’nin Başlangıç Bölümü, bu görevi, insan hakları evrensel beyannamesi, BM ve o zamana kadar kabul edilmiş insan halkarı dökümanlarına atıfta bulunarak vurgulamaktadır. Bu “ulusal koruma” ya da “devlet koruması”dır.
Mültecilik, Devlet ile kişi arasındaki bu koruma bağının bittiği yerde başlar. Eğer kişinin en temel hakları, vatandaşı olduğu ya da sürekli ikamet ettiği ülke tarafından korunamaz durumunda ise ve bu nedenle kişi ülkesini terketmek zorunda kalırsa, sığındığı ülkede onun temel haklarını kim koruyacaktır? 1951 Mülteci Sözleşmesi, bu görevi uluslararası topluma vermektedir. “Ulusal koruma”nın bittiği yerde “mülteci statüsü” kategorisiyle, bir boşluk doldurulmaktadır. Uluslararası toplum adına bu korumayı mültecinin sığındığı ülke sağlar. Sığınılan ülke de bu korumayı sağlayamaz ise bir üçüncü ülkeye yerleştirilerek, kişinin uluslararası korumadan yararlanması sağlanır. Bu da 1951 Sözleşmesi’nin Başlangıç Bölümü’ndeki dördüncü paragrafta yer alan uluslararası işbirliğinin bir gereğidir.
Dolayısıyla mülteci statüsü, ulusal korumanın bittiği noktada onun yerine konan, ikame edilen bir koruma şeklidir: norm, yani esas olan, kural olan ulusal korumadır. Kişiyi korumakla devlet yükümlüdür. Sonuç olarak mülteci statüsü, tanım itibariyle geçici bir çaredir. Kişinin, yani mültecinin kaçmak zorunda kaldığı ülkesi de dahil herhangi bir ülkenin korumasından yeniden yararlanmaya başlamasıyla, “geçici” nitelikteki mülteci statüsü sona erer. Çünkü artık o kişi bir devletin korumasından, ulusal korumadan yararlanmaya yeniden başlamıştır.
- Mülteci statüsünün sona erişi
1951 sözleşmenin 1. Kısmı’nın 1. Maddesi’nin “C” fıkrası mültecilik statüsünün ne zaman, hangi koşullarda sona edebileceğini tanımlıyor. Buna göre mülteci:
- Vatandaşı olduğu ülkenin korumasından kendi isteği ile tekrar yararlanırsa,
- Vatandaşlığını kaybettikten sonra kendi arzusu ile tekrar kazanırsa,
- Yeni bir vatandaşlık kazanmışsa ve vatandaşlığını yeni kazandığı ülkenin korumasından yararlanıyorsa,
- Kendi kararıyla terkettiği veya zulüm korkusu ile dışında bulunduğu ülkeye kendi arzusu ile, tekrar yerleşmek üzere dönmüşse,
- Mülteci tanınmasını sağlayan koşullar ortadan kalktığı için vatandaşı olduğu ülkenin korumasından yararlanmaktan sakınmaya artık devam edemezse…
Bir başka değişle özü itibariyle geçici olan mülteci statüsünün (uluslararası koruma) ortadan kalkması için bir ülkenin korumasından yararlanılmaya başlanması gerekir.
Öte yandan, uluslararası mülteci hukukunun uygulanmasını gerek 1951 Mülteci Sözleşmesi (35. Madde), gerekse BM Genel Kurulu kararıyla, denetlemekle görevlendirilen Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği’nin (UNHCR) ana sorumluluklarından birisi mülteciler için Kalıcı çözümler aramaktır. Yani UNHCR’ın,mültecilerin uluslararası korumadan, yeniden ülke korumasına yani, ulusal korumaya geçmesine çalışması gerekir. Kalıcı çözüm olarak gönüllü geri dönüş, sığınılan ülkede o ülke toplumu ile entegrasyon, ya da bir üçüncü ülkeye yerleştirilmek, mülteci statüsünün sonlandırılmasına yönelik adımlardır. 1951 Mülteci Sözleşmesi’nin 34. Maddesi, taraf devletlerden, mültecilerin entegrasyonu ve vatandaşlığa geçişini hızlandırmaları için ellerinden geleni yapmalarını ister. Taraf devletlerin özellikle vatandaşlığa geçiş için hertürlü çabayı göstermelerini ve bu süreçlerdeki harç, vergi gibi maliyetleri mümkün olan en düşük seviyeye indirmelerini talep eder.
- Mültecilerin Hak ve sorumlulukları
Mültecilerin Statüsüne dair Sözleşme, mültecilerin bir ulusal korumadan yeniden yararlanmasına kadarki süreçte, uluslarası koruma altındaki yükümlülük ve haklarını sıralar. 1951 Mülteci Sözleşmesi’nin Birinci Kısmı’nın 2. Maddesi mültecilerin sığındıkları ülkenin yasalarına uymak yükümlülüğünde olduklarını vurgular. Aynı Kısmın 3. Maddesi ile 11. Maddesi arasındaki maddeleri, mültecilerin genel haklarını sıralar. Bunlar arasında taraf hiçbir ülkenin reddedemeyeceği “ayrımcılık yapılmaması” (3. Madde) ve “Din ve İbadet özgürlüğü” (4. Madde) ile birlikte daha birçok genel haklar sıralanır. 1951 Mülteci Sözleşmesi’nin 2. Kısmı mültecilerin medeni hukuktan kaynaklanan haklarını (bireysel statü, mülkiyet, telif/patent hakları, dernek kurma hakkı ve vazgeçilmez haklardan olan yargıya erişim hakkını) sıralar (12 ve 16. Maddeler arasındaki maddeler). Sözleşme’nin 3. Kısmı altındaki (çalışma, iş kurma, mesleğini icra) hakları, günümüzde geçim kaynaklarına erişim olarak da nitelenen haklar olarak 17., 18. Ve 19. Maddelerde sıralanmaktadır. Dördüncü Kısım altındaki 20 ila 24. Maddeler arasında refah ve yardımlara ait haklar (yardım karnesi, barınma, eğitim, yardım, sosyal güvenlik) belirtiliyor. 1951 Mülteci Sözleşmesi’nin 5. Kısmı altında yer alan 25’ten 34’de kadar uzanan Maddelerde hakları koruyacak idari önlemler kaydediliyor. Seyyahat özgürlüğü, kimlik belgesi, seyyahat belgeleri, vergi muafiyetleri, mal ve kıymetli varlıkların başka ülkeye transferi gibi konular Beşinci Kısmın maddeleri arasında yer alıyor. Bu kısımda bulunan en önemli haklar arasında 31. Madde ile mülteci hukukunun, yani uluslararası korumanın olmazsa olmazı olan 33. Madde de bulunuyor. 31. Madde belgesiz olarak ülkeye giriş yapan mültecilerin cezalandırılmayacağına dairken, 33. Madde, “non-refoulement” kavramı altında mültecinin hayatı ve özgürlüğü tehdit altında bulunduğu, yani ulusal korumanın olmadığı ülkeye geri gönderilmesini kesin olarak yasaklıyor.
Görüleceği üzere, 1951 Mülteci Sözleşmesi, mülteci statüsü kazanan kişinin sahip olacağı çeşitli kategorilerdeki hakları belirterek, mültecilere, yeniden ulusal bir koruma sağlanıncaya kadar, geçici olarak tanınacak hakları tanımlıyor. Bu haklar, kimi konularda ülkede bulunan diğer yabancılardan daha geniş olarak ve ülke vatandaşlarının sahip olduğu halkların aynısı olarak yorumlanıyor. Seçme ve seçilme hakkı dışındaki tüm bu haklar, ülkesinden kaçmak zorunda kalan mültecilerin, geldikleri ülkede yeni bir hayata başlayabilmelerinin ön koşulu durumundır. Sonunda da mülteci statüsünün, yani uluslararası korumanın, üç kalıcı çözüm yoluyla ve bir ülkenin vatandaşlığı kazanılarak sona erdirilmesi öngörülüyor.
Türkiye 1951 Mülteci Sözleşmesine coğrafi kısıtlamayla taraftır. Yani 33. Madde’deki geri göndermeme ilkesini uluslararası korumaya ihtiyacı olan herkese uygulamakla beraber, Türkiye mülteci statüsü ve bu statünün gerektirdiği hakları Avrupa dışındaki ülkelerin, korumaya ihtiyaç duyan vatandaşlarına uygulamamaktadır.
- Türkiye’nin Geçici Koruma Yönetmeliği ve AB Direktifi
Sığınılan ülkede veya gidilecek bir üçüncü ülkede o kişinin mülteci statüsü alarak uluslararası koruma altına girmesi, temel insan haklarından ve mülteci sözleşmesindeki özel bazı haklardan yararlanılması anlamına gelir. Dolayısıyla, başta ayrımcılık yapılmaması olmak üzere sözleşme mülteciye bir dizi haklar tanınmasını öngörmektedir. 1951 Mülteci Sözleşmesi’nden daha sonra ortaya çıkan İnsan hakları anlaşmaları, Sözleşme’deki hakları tamamlayan ve geliştiren niteliktedir ama söz konusu hakları lüzumsuz kılmamaktadır. Çünkü 1951 Mülteci Sözleşmesi’ndeki bazı haklar, arkalarına hiçbir devletin desteğini almayan mülteciler için özel koruma imkanları sağlar. Belli bir süre mülteci statüsüyle kendisine uluslararası hukuk tarafından tanınan hakları kullanarak entegrasyon sürecini tamamlayan mültecilerin, yeni bir ülkenin vatandaşlığını kazanmalarıyla ya da menşe ülkesinin koruması altına yediden girmesiyle, mülteci statüsü sona erer. Bu kişiler artık yeniden bir devletin koruduğu vatandaşlar haline gelir.
Mülteci statüsü özü itibariyle geçici bir durumsa, devletin korumasının işlemediği bir noktada devreye giren geçici bir çözümse, gerek Avrupa Birliği ve gerekse Türkiye hukukuna son 20 yıl içinde girmiş olan “geçici koruma” kavramı ne anlama gelmektedir?
Kitle göçleri durumunda geçici koruma
Daha çok, bir ülkenin topraklarına kısa bir sürede çok sayıda mültecinin akın etmesi durumlarında kullanılan “geçici koruma” kavramının, 1980’lerdeki bazı Asya ve Afrika krizlerinde uygulandığını görüyoruz. Ama bu kavramın AB hukukuna girerek meşruiyet kazanması eski Yugoslavya’nın dağılmasıyla çıkan Bosna ve Kosova olaylarına denk geldi. Söz konusu iç savaşlar nedeniyle yüzbinlerce Bosnalı, ardından da Kosovalı mülteci oldular. Avrupa ülkelerine çok sayıda insan akın etti. Bu sorunun çözümünün ardından Avrupa Birliği ilerde karşılaşılacak benzer durumlarla ilgili olarak 2001 tarihinde Geçici Koruma Direktifi’ni (yönergesi) yayınladı. Söz konusu Yönerge Birlik ve üye ülkelerin sınırlarına aniden bir mülteci akımı olması (Kitle göçü) gibi “olağandışı” durumlar için geliştirildi. Bu Yönerge bugüne kadar hiç uygulanmaya konmadı.
Amaç, standard sığınma sisteminin bir kitle göçü durumunda uygulanması halinde insanların hayatının tehlikeye girme olasılığında uygulanacak yöntemi belirlemek. Normal koşullarda, kimin mülteci olduğunun belirlenmesi için bireysel mülteci statüsü belirleme mülakatları kullanılmaktadır. Ancak sınırlarda, birden bire ortaya çıkabilecek bir kitle göçünde, gelen onbinlerce insanın tek tek mülakata tabi tutulması, onların, tehlikede oldukları ülke topraklarını terkedip güvenli topraklara ulaşımını geciktirecektir. Dolayısıyla AB Geçici Koruma Yönergesi, istisnai bir durum olarak kitke göçlerinde mültecilerin güvenli topraklara kabulünü hızlandırmayı öngörüyor. Ancak, Yönerge, böylece uluslararası koruma altına alınan mülteci kitlesinin zamanla bireysel mülteci statüsü belirleme sürecine dahil edilmesini de öngörüyor. Böylece mülteci statüsü ve ona bağlı haklardan yararlanma imkanı tanınıyor. Yönerge, üye ülkeler arasında sorumluluk paylaşımını sağlamayı da amaçlıyor. Yönerge, geçici korumanın, bir yılla üç yıl arasında uygulanabileceğini belirtiyor. Geçici Koruma’ya Birlik organları karar veriyor.
Türkiye’nin ilk sığınma yasası 2013’te kabul edilen Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’dur. Bu kanunun 91. Madde “geçici koruma” başlığı taşıyor. 91. Madde, kitle göçleri durumunu yasanın diğer durumlar için koyduğu kurallardan tamamen ayırıyor. Kitle göçü durumunda uygulanacak yöntemi istisnai bir durum olarak görmüyor. Uluslararası koruma ilanını ve uygulamasını orjinal haliyle bakanlar kuruluna, yeni idari yapılanma gereği Cumhurbaşkanlığı kabinesine bırakıyor. Süre tanımı yapmıyor. Bireysel başvuru imkanı tanımıyor:
“Madde 91 – (1) ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ayrıldığı ülkeye geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak sınırlarımıza gelen veya sınırlarımızı geçen yabancılara geçici koruma sağlanabilir.
(2) bu kişilerin Türkiye’ye kabulü, Türkiye’de kalışı, hak ve yükümlülükleri, Türkiye’den çıkışlarında yapılacak işlemler, kitlesel hareketlere karşı alınacak tedbirlerle ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşlar arasındaki iş birliği ve koordinasyon, merkez ve taşrada görev alacak kurum ve kuruluşların görev ve yetkilerinin belirlenmesi, Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.”
Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun tam olarak yürürlüğe girdiği 2014 yılının 22 Ekim günü, o zamanki Bakanlar Kurulu’nun “Geçici Koruma Yönetmeliği” resmi gazetede yayınlandı. Bu yönetmelik, küçük ama önemli sayılacak bazı eklemelerle halen ülkede yaşayan 3.7 milyon Suriyeli mülteciyi kapsıyor.
Türkiye büyük fedakarlıklarla uluslararası topluma karşı sorumluluğunu 10 yıldır yerine getiriyor. Şu anda dünyadaki en büyük mülteci nüfusunu barındırıyor. Uygulamada birçok ileri adımlar atıldı. Ancak Suriye’deki rejim sorunu ve bu ülkedeki yaygın şiddet durumu, geri dönüş için uygun bir ortama henüz imkan sağlamıyor.
Suriyeli mültecilerin üçüncü ülkelere yerleştirme imkanları çok sınırlı. Covid-19 gibi beklenmedik gelişmeler, kamu oyundaki eğilimler, ekonomik zorluklar artık sistemi değiştirme gerekliliğini ortaya çıkarttı.
Şu an Geçici Koruma Yönetmeliği’nde radikal bir değişiklik imkanı, siyasi hassasiyetler nedeniyle, yok.
Bu yönetmeliğin kaldırılması ve tüm mültecilere mülteci statüsünün tanınmasının hem mültecilerin hem de ülkenin çıkarına olduğunu düşünüyoruz. Suriye’ye geri dönüşün şartları oluştuğunda zaten 1951 Mülteci Sözleşmesi’nin yukarıda bahsedilen maddelerine göre, Türkiye’nin sağladığı uluslararası koruma kaldırılabilir.
Mülteci statüsünün tanınmasının yararı
Herşeyden önce Türkiye; Vatikan, Madagaskar ve Kongo ile beraber Mültecilerin Statüsüne dair Sözleşme’ye coğrafi kısıtlamayı uygulayan dört ülkeden birisi olmayı sürdürüyor. Yapılan fedakarlıklara rağmen uluslararası toplum tarafından coğrafi kısıtlama nedeniyle beklediği takdiri ve prestiji kazanamıyor.
Türkiye, mecburiyet karşısında, mülteciler için düzeltici imkanlar tanıyor. Örneğin çalışma izni imkanı, Türk okullarında eğitim gibi adımlar atıldı. Ancak mülteci statüsünün tanınmaması, dört milyona yakın insanı temel haklarına kavuşamamış, geleceklerini planlayamadıkları, hergün “sizi yollayacağız” tehdidiyle karşı karşıya kaldıkları, kayıt dışı çalışma piyasasının tüm istismar mekanizmalarına açık, ayırımcılığın şiddetle uygulandığı bir boşlukta yaşamaya mecbur kılıyor.
Mülteci statüsünün tanınması, bir sihirli değnek etkisi yapmayacaktır. Ama Almanya örneğinde olduğu gibi, statüye bağlı, hak ve yükümlülüklerine sahip, keyfi uygulamalara maruz kalmayan bireyler olarak Türkiye’de kalacakları süre içinde vergi ödeyecekler, çalışarak kendi ayakları üzerinde duracaklar ve ülkeye katkıda bulunacaklar.
